di Manuela Samek Lodovici e Nicola Orlando - Istituto per la Ricerca Sociale, Milano
Settembre 2008
Il sistema dei servizi per il lavoro, delineato dalla legge n. 22/06 della Regione Lombardia, ha previsto l’operare in rete di operatori sia pubblici sia privati. Al fine di garantire la qualità dei servizi per il lavoro erogati, la riforma del mercato del lavoro e le linee guida regionali richiedono la definizione di standard di servizio comuni ad operatori pubblici e privati.
L’IRS ha provveduto ad una prima esemplificazione di standard che possono essere meglio articolati e quantificati sia al crescere dell’operatività del sistema a rete, sia al perfezionarsi della progettazione, da parte della Regione Lombardia, degli strumenti per l’accreditamento, il monitoraggio e la valutazione[1].
Per la definizione degli standard è stata identificata una ipotesi di filiera dei servizi e, per ciascuna attività della filiera, sono state individuate le variabili rilevanti per la definizione degli standard e gli indicatori necessari per misurare il grado di avvicinamento del sistema dei servizi agli standard.
L’approccio adottato ha considerato gli standard come uno strumento di incentivo al miglioramento dei servizi. Gli standard proposti non hanno voluto rappresentare indicazioni puntuali, ma valori medi, variabili nel tempo in ragione delle diverse condizioni di contesto e delle esigenze di personalizzazione dei servizi.
Il concetto di standard minimo essenziale adottato è stato assunto secondo una duplice veste: come norma cui uniformarsi per non essere esclusi dal mercato o subire delle sanzioni (in base ai sistemi di accreditamento previsti) rappresentando, quindi, uno standard minimo (o essenziale); ma, soprattutto, come riferimento qualitativo per sostenere un’azione e come obiettivo strategico di medio periodo in una prospettiva di sviluppo e di miglioramento di un servizio o di una struttura.
Le ragioni di questa scelta sono riconducibili a due principali questioni.
In primo luogo, la determinazione di standard intesi come livelli minimi di prestazione non sempre è di facile determinazione. La prestazione di un servizio, infatti, può essere condizionata da numerosi fattori (geografici, culturali, organizzativi, economici, ecc.), su alcuni dei quali è possibile intervenire (ad esempio, l’organizzazione e la qualificazione degli operatori), su altri, invece, può essere più difficoltoso (ad esempio, i vincoli di accesso al servizio dovuti alle caratteristiche geografiche del territorio). In particolare, le caratteristiche dei mercati del lavoro locali, le caratteristiche dei target di potenziali utenti presenti sul territorio e la diversa natura (pubblica e privata) dei soggetti che concorrono al sistema, suggeriscono molta prudenza nella determinazione di valori soglia che potrebbero favorire/danneggiare alcuni soggetti rispetto ad altri, ma anche alcuni target di utenza rispetto ad altri. Dunque, per poter fissare un sistema di standard minimi che siano “equi” rispetto ai vari soggetti che concorrono e ai potenziali utenti, è necessario una conoscenza molto puntuale dei fattori che condizionano le performance nella loro più dettagliata analiticità, in modo tale da identificare delle soglie “medie” di prestazione ed eventuali fattori correttivi per quelle situazioni alle quali si riconosce un condizionamento negativo non immediatamente risolvibile. Questo tipo di conoscenza richiede l’avvio di un percorso di sperimentazione da monitorare accuratamente e che consenta di “settare” gli standard minimi in modo credibile e fattibile. Tuttavia, si è ritenuto comunque opportuno identificare, fin da subito, un “set minimo” di standard essenziali che esprimano la ragione stessa dell’esistenza del servizio.
In secondo luogo, prevedere, in una logica di standard minimi essenziali, anche dei cosiddetti “standard di qualità a tendere” offre due diversi tipi di vantaggio. Da un lato, consente al sistema di avere un certo arco di tempo per posizionarsi sui livelli medi di performance fatti salvi alcuni requisiti che, comunque, ci devono essere e possono coincidere con quelli previsti per operare in un determinato regime di convenzione o di accreditamento. Dall’altro, consente di togliere parte della rigidità connessa a questo tipo di dispositivi, “aggiornando”, nel tempo, le soglie richieste secondo una logica che si avvicina a quella dei sistemi di miglioramento continuo della qualità, prima richiamati e di accreditamento di eccellenza.
In questa ottica si è scelto di considerare gli standard minimi previsti dal sistema di accreditamento e autorizzazione regionale come set minimo di standard essenziali, e di progettare degli standard di qualità a tendere per gli aspetti ritenuti più rilevanti per la qualità dei servizi erogati.
L’approccio adottato prevede che gli standard di qualità debbano essere riferiti a quei fattori di input, di processo e, soprattutto, di risultato che più incidono sulla qualità del servizio intesa come qualità per gli utenti, qualità professionale e qualità manageriale. Gli standard devono avere una finalità di apprendimento e miglioramento continuo dei servizi. Devono dunque essere modificabili ed essere accompagnati da un sistema di monitoraggio e valutazione che consenta di verificarne l’evoluzione nel tempo e tra operatori per facilitare l’individuazione di eventuali criticità e l’ introduzione di correttivi.
La definizione degli standard è partita dall’esplicitazione della mission dei servizi per il lavoro e del processo di erogazione dei servizi stessi, per arrivare all’identificazione delle dimensioni/variabili più rilevanti per la qualità dei servizi. Sulla base di tali dimensioni sono stati individuati gli elementi direttamente osservabili e, a titolo indicativo, sono stati definiti gli standard o i livelli soglia sia di tipo generale (riferiti alle dotazioni informative, tecnologiche e strumentali e all’organizzazione e gestione dei servizi), che di tipo specifico (ovvero riferiti alle singole attività dei servizi).
Il compito principale dei servizi per il lavoro è quello di offrire servizi che facilitino l’incontro tra domanda e offerta di lavoro e l’inserimento lavorativo delle persone in cerca di lavoro. Sono dunque rivolti sia agli individui che alle imprese e la loro efficacia è principalmente legata alla capacità di sostenere la transizione al lavoro delle persone in cerca di lavoro e di aiutare le imprese a coprire i posti vacanti. Dunque, gli aspetti più rilevanti per l’efficacia e la qualità dei servizi sono:
- la capacità di raggiungere l’utenza (anche quella più debole e “distante” dal mercato del lavoro) e l’accessibilità dei servizi;
- l’attenzione al cliente e la personalizzazione dell’intervento, attraverso la “presa in carico” dei “clienti” (che siano individui o imprese) e l’individuazione delle caratteristiche e dei bisogni specifici di diverse tipologie di utenza;
- la rapidità di risposta, anche attraverso misure di prevenzione e di anticipazione che riducano il più possibile la durata della disoccupazione e dei posti vacanti;
- l’utilizzo delle nuove tecnologie e il rafforzamento del sistema informativo per sostenere l’integrazione tra reti di servizi e facilitare l’accesso e la fruizione delle informazioni e dei servizi;
- l’utilizzo di sistemi di gestione per obiettivi e di presidio della qualità, attraverso lo sviluppo di sistemi di controllo, monitoraggio e valutazione dei servizi e dei risultati, oltre che di procedure di reclamo e valutazione della qualità da parte degli utenti;
- il rafforzamento delle competenze degli operatori: le funzioni sempre più complesse svolte dai servizi per il lavoro richiedono infatti profili professionali e competenze diversificate che consentano di intervenire sia sull’offerta che sulla domanda di lavoro.